中國上海自貿(mào)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及未來自貿(mào)區(qū)擴容可能性分析[圖]

    以開放應對摩擦，過去的自貿(mào)區(qū)建設成為今日伏筆

    中美貿(mào)易摩擦作為當今世界第一與第二大經(jīng)濟體之間的摩擦，牽涉到美國貿(mào)易逆差、市場準入、知識產(chǎn)權保護等諸多問題，相當復雜，而回顧2018年3月起，美國總統(tǒng)特朗普對中國600億美元商品征收關稅以來，時間已經(jīng)過去一年，期間談判經(jīng)歷，也多次出現(xiàn)了短暫和解和再次反復，雙方的摩擦預計也將會是一個反復且長期的過程。

本輪中美貿(mào)易摩擦重要時間軸

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    中國改革開放成功的四十年歷史，印證了市場化與開放化所帶來的紅利，我國利用廣闊的土地資源、更高的勞動生產(chǎn)率和資本回報率換取了40年奇跡般的經(jīng)濟發(fā)展。時至今日，中國已經(jīng)成為了無法取代的制造業(yè)大國，并且深入國際供應鏈條。因此當美國主動豎起貿(mào)易壁壘之際，持續(xù)地走過去四十年的開放道路，將成為應對摩擦的重要舉措。

    在中美貿(mào)易摩擦強調(diào)進一步開放的大背景下，2月商務部新聞發(fā)布會上，商務部副部長錢克明表示，將推進自貿(mào)試驗區(qū)建設和探索自由貿(mào)易港，擴大全方位開放，推動商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉(zhuǎn)變，我們認為前期自貿(mào)區(qū)的建設已經(jīng)為當前的進一步開放埋下了伏筆?；仡櫸覈斍白再Q(mào)區(qū)建設的歷史，我們從當前稟賦、發(fā)展空間的角度，都認為上海是深化自貿(mào)區(qū)改革的優(yōu)質(zhì)區(qū)域，很有可能成為探索深化自貿(mào)制度的標桿。

    回顧自貿(mào)區(qū)的速度、廣度、深度

    從李克強總理視察并提出自貿(mào)區(qū)到上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立僅耗時6個月，推進速度迅猛。

    1）2013年3月底，國務院總理李克強在上海調(diào)研期間考察了位于浦東的外高橋保稅區(qū)，

    并表示鼓勵支持上海積極探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎上，研究如何試點先行在28平方公里內(nèi)建立一個自由貿(mào)易園區(qū)試驗區(qū)；2）同年8月，國務院正式批準設立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)；3）9月18日國務院下達《印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》。9月29日，上海自由貿(mào)易區(qū)正式掛牌成立。

上海自貿(mào)區(qū)成立時間軸

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    5年以來，我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略建設已經(jīng)形成“1+3+7+1”網(wǎng)絡格局，覆蓋我國從南到北、從沿海到內(nèi)陸的廣大區(qū)域：

    1)13年9月，上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌成立；2)14年底，為了與上海形成對比、互補試驗，中央決定在廣東、天津、福建設立自貿(mào)區(qū)，并于15年4月同時掛牌；

    3)17年3月，國務院批復設立7個自貿(mào)區(qū)（遼寧、浙江、河南、湖北、四川、陜西、重慶），并印發(fā)第三批各自貿(mào)區(qū)總體方案。4)18年10月，國務院發(fā)布《國務院關于同意設立中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)的批復》，實施范圍為海南島全島。

我國自貿(mào)區(qū)建設形成“1+3+7+1”的格局

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    截至2018年上半年，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)向全國或特定區(qū)域復制推廣改革試點經(jīng)驗153項，總體上達到了預期目標。以上海、海南自貿(mào)區(qū)為例，我國先行自貿(mào)區(qū)在多個領域制度創(chuàng)新已經(jīng)取得明顯成效。

自由貿(mào)易試驗區(qū)成功案例一覽

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    以上海為例，看國內(nèi)自貿(mào)區(qū)與國際先進自貿(mào)港的差距

    如上文介紹的，我國自貿(mào)區(qū)已取得部分成績，但是目前的自貿(mào)區(qū)與國際先進水平自貿(mào)港（FreeTradeZone）仍存在一些可改進空間。以相對較為完善的上海自貿(mào)區(qū)為例，我們認為我國在企業(yè)登記政府職能、投資自由化、金融自由化、貿(mào)易自由化、監(jiān)管環(huán)境等方面仍有較大的改善空間。

    企業(yè)登記注冊方面的政府職能仍有可優(yōu)化空間。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)注冊程序基本達到國際先進水平，工商登記“一口受理”、注冊資本認繳登記、“先照后證”、年度報告公示制等已經(jīng)開始實施，但企業(yè)稅負仍然偏高，對企業(yè)經(jīng)營業(yè)務范圍仍存在一定限制，注冊資本要求較高，距離國際先進自貿(mào)港仍有一定可改善空間。此外，上海自貿(mào)區(qū)目前由4塊彼此獨立的區(qū)域組成，管理上雖然完成了“單一窗口”，但是由于分散和開放，流程并未得到實質(zhì)簡化，名義大于實際。

    投資自由化與國際先進水平有較大差距。上海自貿(mào)區(qū)在投資準入方面已經(jīng)實施負面清單管理，但負面清單所列項目有待進一步簡化。具體來看，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資管理制度改革尚處于起步階段，隨著近年兩會《外商投資法》的通過，跨境投資管理制度、促進體系、配套服務體系都有望進一步建立和完善，在反壟斷和國家安全審查領域的監(jiān)管亦有望進一步提高。

    金融自由化水平相對不高。受央行政策影響，人民幣在資本項目下仍受到嚴格管制，自貿(mào)區(qū)在融資便利、匯兌自由、人民幣跨境使用、放開利率、外匯管制等政策上具備進一步放開的空間。提升金融自由化的戰(zhàn)略意義不可小覷，一方面可以促進金融創(chuàng)新，推動經(jīng)濟發(fā)展，另一方面有望促進金融機構監(jiān)管，完善金融風險防范能力。

    貿(mào)易自由化水平仍可提升。與常規(guī)海關監(jiān)管、進出口存在配額限制不同，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)啟動“先入?yún)^(qū)、后報關”“分送集報、自行運輸”等模式，為外貿(mào)事業(yè)發(fā)展提供了相當?shù)谋憷５捎谌耸侄倘?，在通關效率、貨物分類監(jiān)管、港區(qū)聯(lián)動等方面仍具備改善空間。在航運服務、結算匯兌、貿(mào)易融資等貿(mào)易服務體系和貿(mào)易促進政策方面還可以進一步優(yōu)化。

    監(jiān)管環(huán)境有待完善。上海自貿(mào)區(qū)在監(jiān)管模式上突出“一線放開”與“二線安全高效管住”“區(qū)內(nèi)自由流動”相結合，但是當前政策掣肘了通關便利性、區(qū)內(nèi)貨物自由流動、各部門協(xié)同監(jiān)管等方面的效率提升，在管理水平和監(jiān)管方案上與國際先進水平的自貿(mào)港存在較大差距。

中國自貿(mào)區(qū)與香港自貿(mào)港的政策對比

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    猜想：上海自貿(mào)區(qū)政策將如何深化？

    前文已敘，上海自貿(mào)區(qū)在企業(yè)登記政府職能、投資自由化、金融自由化、貿(mào)易自由化、監(jiān)管環(huán)境等方面仍有較大的改善空間。而在中美貿(mào)易摩擦、迎來新一輪深化開放的背景下，我們在此對未來上海自貿(mào)區(qū)的深化做出進一步的猜想。

    地理位置：港口保稅為先

    從上海自貿(mào)試驗區(qū)的地理構成來看，分別定位了貿(mào)易（外高橋、洋山與浦東機場）、金融（陸家嘴）、高新（張江高科與金橋），涵蓋了上海最具競爭力的諸多方面，但目前的政策還難與國際上幾大自由貿(mào)易港相比擬。在積累了數(shù)年自貿(mào)區(qū)建設經(jīng)驗之后，十九大之后，自由貿(mào)易港的預期開始逐步濃烈：2017上半年公布的《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》提出，在洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，設立自由貿(mào)易港區(qū)，對標國際最高水平，實施更高標準的“一線放開”、“二線安全高效管住”貿(mào)易監(jiān)管制度。2017年11月，中共中央政治局常委、國務院副總理汪洋在《人民日報》發(fā)表署名撰文，如此定義自由港：“自由港是設在一國（地區(qū)）境內(nèi)關外、貨物資金人員進出自由、絕大多數(shù)商品免征關稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港。”

    參考國際其他自由貿(mào)易港的設置，相比于自貿(mào)試驗區(qū)的概念，“港”更加強調(diào)貿(mào)易的作用。自由貿(mào)易港的建立從貿(mào)易轉(zhuǎn)運開始，到吸引外資加工制造再到國際金融中心，這是一個政策與市場相輔相成的過程，其基礎在于港口貿(mào)易功能的發(fā)揮。

上海自貿(mào)區(qū)地圖

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    因此從功用和地理劃分來看，過去上海的自由貿(mào)易試驗區(qū)并未著重強調(diào)港口功能，我們以新加坡為例，其自由貿(mào)易區(qū)是基于空港與海港而設立的，當前新加坡的8個自貿(mào)區(qū)中，5個歸屬新加坡港務集團有限公司管理（海港碼頭及各類集貨站），2個由樟宜機場集團管理（空港物流園和貨運中心），1個由裕廊海港私人有限公司管理。

    基于本文的大背景，我們認為關于上海新的自貿(mào)港政策有可能更強調(diào)貿(mào)易，即強調(diào)“港”對于貨物的集散功能。且在《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中，也明確提出要在洋山保稅港區(qū)和浦東機場設立自由貿(mào)易港區(qū)。

    洋山是上海最好的深水良港，也是當前大型遠洋船舶主要靠泊碼頭，但洋山地區(qū)已經(jīng)規(guī)劃了1-4期碼頭，一方面土地資源有限，另一方面與大陸仍有一橋之隔，交通不便，而從地理位置看，洋山保稅港區(qū)的陸域部分本身就毗鄰臨港新城，因此我們認為相關的倉儲、加工、制造，大概率需要溢出到周邊區(qū)域，我們認為與之隔橋相望的臨港地區(qū)將會是地理上最能與洋山港呼應的區(qū)域。另外值得一提的是，新加坡的自貿(mào)區(qū)都以圍墻與外界隔離，進出自貿(mào)區(qū)的通道由海關查檢站管理，進出人員和車輛都必須接受檢查。

臨港區(qū)位

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洋山當前利用情況

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新加坡自由貿(mào)易區(qū)地圖

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    開放政策：稅收、金融、支柱產(chǎn)業(yè)

    從功能上，港口服務于貿(mào)易，而在貿(mào)易之上，制造和金融是其進階。我們參考國務院《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中的指導：“到2020年，率先建立同國際投資和貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度體系，把自貿(mào)試驗區(qū)建設成為投資貿(mào)易自由、規(guī)則開放透明、監(jiān)管公平高效、營商環(huán)境便利的國際高標準自由貿(mào)易園區(qū)……”，我們提取其中的關鍵詞“同國際銜接的制度體系”，對未來開放政策作出一定猜想。

    促進自由貿(mào)易與出口加工：稅收優(yōu)惠為主

    按照國際慣例，稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)稅（關稅、增值稅、消費稅）以及所得稅（企業(yè)&個人）上。

    1）一線放開，擴大商品開放，且無關稅：按照《全面深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》中“一線放開”的原則，“一線”海關監(jiān)管的國際慣例包含了3個方面：①允許進出口的商品可自由進入自由貿(mào)易區(qū)，且不受數(shù)量、途經(jīng)、關稅、原產(chǎn)地、起運國或指運國限制；②進入自由貿(mào)易區(qū)的商品不繳納關稅和其他進出口稅，也不辦理海關手續(xù)；③海關對進入自由貿(mào)易區(qū)的貨物，不要求出具擔保；2）增值稅：無增值稅；3）所得稅：另外在配套上，個人和企業(yè)所得稅稅制簡單，稅負較低。香港利得稅的稅率分別為16.5%（適用于有限公司）和15%（適用于非有限公司），新加坡公司稅稅率為17%，且前30萬新元應稅所得部分有免征待遇。

    金融

    同樣是借鑒成熟自貿(mào)區(qū)香港與新加坡的案例，香港對貨幣買賣和國際資金流動完全沒有限制；新加坡也完全沒有外匯管制，資金可以自由流入流出，企業(yè)在新加坡自由貿(mào)易區(qū)可以開設新元、美元、港幣、歐元、澳元等賬戶并且自由決定結算貨幣種類。

    根據(jù)《進一步推進中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新試點加快上海國際金融中心建設方案》，上海將加快構建面向國際的金融市場體系，建設人民幣全球服務體系，我們期待上海自貿(mào)區(qū)在放開匯率管制方面能有進一步的探索。

    結論上，我們從地理、政策和區(qū)域擴展角度對未來可能的上海自由貿(mào)易港做出猜想：地域上，洋山+臨港將會是最能著重強調(diào)港口與貿(mào)易的區(qū)域；而在政策上，參照國際成熟自由貿(mào)易港的政策，稅收減免、放松外匯管制等都是可能的方向。

    自貿(mào)區(qū)擴容亟待創(chuàng)新思維

    據(jù)浦東新區(qū)區(qū)長、上海自貿(mào)區(qū)管委會常務副主任杭迎偉介紹，上海自貿(mào)區(qū)成立5年來，在擴大開放方面取得顯著成績：全國首份外商投資“負面清單”已從最初的190條縮減到目前的45條；兩批54項擴大開放措施新增項目約400個，累計落地項目超過2800個；上海自貿(mào)區(qū)目前新設外資企業(yè)1.1萬戶，比重從原來的5%上升到20%。

    五年來，上海自貿(mào)區(qū)的成績有目共睹，為何在擴容的問題上卻一直難以落地？

    朱民透露，上海自貿(mào)區(qū)正在積極主動對接新片區(qū)建設，加強對標國際公認的競爭力最強的自由貿(mào)易區(qū)，系統(tǒng)研究具有較強國際市場競爭力的開放政策和制度，積極配合制定上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)方案。目前，長三角區(qū)域僅有上海和浙江兩個自貿(mào)區(qū)。值得關注的是，作為長三角經(jīng)濟大省江蘇卻一直沒有自貿(mào)區(qū)。據(jù)了解，江蘇從2013年9月提交第一個自貿(mào)區(qū)申請方案開始，先后提交過蘇州無錫方案、蘇州南通方案、“蘇州高新區(qū)、昆山、新加坡工業(yè)園區(qū)方案”、蘇州連云港方案，以及最近的提交申請的以南京江北新區(qū)為中心的方案，包括蘇州和連云港兩地。

    但至今未獲批準，這與江蘇的經(jīng)濟地位似乎不太相稱，因此，江蘇客觀上存在增設自貿(mào)區(qū)的需求。

    上海自貿(mào)區(qū)或采用“飛地”方式

    上海財經(jīng)大學自由貿(mào)易區(qū)研究院副院長孫元欣認為，如果把長三角一體化發(fā)展與上海自貿(mào)區(qū)新增片區(qū)兩件事有機結合起來，有若干好處：一是符合滬蘇浙兩省一市的共同需要；二是為長三角一體化大戰(zhàn)略服務。如果上海自貿(mào)試驗區(qū)新增片區(qū)呈現(xiàn)“多點布局”的格局，將能發(fā)揮更大作用。值得一提的是，早在2018年11月6日，上海市副市長吳清就曾透露，上海自貿(mào)區(qū)的擴區(qū)范圍“相當大，比原來的120平方公里大許多”。對此，河海大學區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任劉奇洪認為，本次上海自貿(mào)區(qū)擴容極有可能是采用創(chuàng)新的“飛地”模式，

    即在長三角一體化大框架下，上海與江蘇合作，選擇江蘇南通或者蘇州地區(qū)作為上海自貿(mào)區(qū)擴容區(qū)域，這樣江蘇實現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)的需求，上海又能擴容輻射更廣的經(jīng)濟腹地。從全國范圍來看，江蘇省經(jīng)濟總量僅次于廣東，2018年經(jīng)濟總量雙雙突破9萬億，經(jīng)濟實力不容小覷，蘇州、南京和無錫經(jīng)濟總量均超過萬億規(guī)模，與上海接壤的南通，2018年經(jīng)濟總量超過8000億，位列第四。

    劉奇洪認為，從機制上來說，今年政府工作報告中提出“賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權”，而且在長三角一體化規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，這種擴容具有創(chuàng)新性和可行性。

    華東師范大學教授、南通大學江蘇長江經(jīng)濟帶研究院特聘教授徐長樂持類似觀點：“江浙滬之間會根據(jù)一定的地域空間組合和功能結構要求，形成新的、跨界跨域的長三角區(qū)域自貿(mào)區(qū)，并與未來長三角一體化的發(fā)展要求相適應。”

    在具體選址上，徐長樂認為，新的自貿(mào)區(qū)片區(qū)的選址將會優(yōu)先考慮長三角一體化發(fā)展示范區(qū)——上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)和浙江省嘉興市嘉善縣三者交界的部分相鄰區(qū)塊。

    第二種可能性是放在外向型經(jīng)濟發(fā)達、進出口貿(mào)易需求巨大的蘇州工業(yè)園區(qū)和作為一帶一路交匯點的連云港。

    第三種可能性，上海第三機場如果確定選址于南通海門境內(nèi)，新的空港建設或許會跟新的自貿(mào)區(qū)功能緊密銜接。“幾種方案都有可能，主要看未來自貿(mào)區(qū)擴容的規(guī)模和力度究竟有多大。”

    上海自貿(mào)區(qū)新片區(qū)到底花落何處，外界拭目以待。

    相關報告：智研咨詢發(fā)布的《2019-2025年中國上海自貿(mào)區(qū)市場深度監(jiān)測及投資機會研究報告》