2019年中國(guó)PPP全庫(kù)情況、管理庫(kù)情況、退庫(kù)情況及2020年P(guān)PP行業(yè)的發(fā)展新趨勢(shì)分析[圖]

    PPP（Public-PrivatePartnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

    按照這個(gè)廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點(diǎn)是，政府對(duì)項(xiàng)目中后期建設(shè)管理運(yùn)營(yíng)過(guò)程參與更深，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時(shí)間更長(zhǎng)，信息也更對(duì)稱。

    PPP是Public-PrivatePartnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。

    PPP是以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機(jī)制變革，涉及行政體制改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。

    一、全庫(kù)情況

    隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深化改革，我國(guó)在多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域引入了社會(huì)資金，為我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)提供了巨大助力。隨著政策的放開，我國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)量迅速增多，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目入庫(kù)數(shù)量共計(jì)9036個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目總金額達(dá)到13.64萬(wàn)億元，其中2019年第二季度凈增項(xiàng)目就已經(jīng)達(dá)到193個(gè)，投資額接近2200億元，未來(lái)隨著我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域投資的擴(kuò)大，我國(guó)PPP項(xiàng)目仍有保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大。

    改革開放以來(lái)，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，形成市場(chǎng)主導(dǎo)，政府監(jiān)管的具有明顯中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)體制，但是受客觀條件限制，在眾多領(lǐng)域仍舊存在著政府占據(jù)主導(dǎo)，市場(chǎng)化受限的現(xiàn)象，投資建設(shè)以政府為主，社會(huì)資金進(jìn)入受到限制。2015年財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式開啟了社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門。

    政策放開下，我國(guó)PPP項(xiàng)目得到了快速發(fā)展，項(xiàng)目數(shù)量穩(wěn)步增長(zhǎng)。

    每月新增入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)

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    每月新增入庫(kù)項(xiàng)目金額（單位:億元）

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    每月落地項(xiàng)目數(shù)凈變化

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    每月落地項(xiàng)目金額凈變化（單位:億元）

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    截至2019年12月全庫(kù)落地率情況

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    截至2019年11月管理庫(kù)開工率情況

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    2019年12月末各一級(jí)行業(yè)新增PPP入庫(kù)項(xiàng)目金額（單位:億元）

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    2019年12月末各省份新增PPP入庫(kù)項(xiàng)目金額（單位:億元）

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    二、管理庫(kù)情況

    每月凈新增入管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)

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    每月凈新增入管理庫(kù)項(xiàng)目金額（單位:億元）

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    2019年12月各一級(jí)行業(yè)管理庫(kù)新增PPP入庫(kù)項(xiàng)目金額（單位:億元）

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    2019年12月末各省份管理庫(kù)新增PPP入庫(kù)項(xiàng)目金額（單位:億元）

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    2019年12月末各一級(jí)行業(yè)管理庫(kù)存量PPP入庫(kù)項(xiàng)目金額(單位:百億元)

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    2019年12月末各省份管理庫(kù)存量PPP入庫(kù)項(xiàng)目金額(單位:百億元)

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    三、退庫(kù)情況（全庫(kù)口徑）

    每月新增退庫(kù)項(xiàng)目數(shù)

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    每月新增退庫(kù)項(xiàng)目金額（單位:億元）

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    2019年12月退庫(kù)項(xiàng)目入庫(kù)時(shí)間分布（個(gè)數(shù)）

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    2019年12月退庫(kù)項(xiàng)目入庫(kù)時(shí)間分布（金額）

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    2019年12月末各一級(jí)行業(yè)PPP退庫(kù)項(xiàng)目金額（單位：億元）

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    2019年12月末各省份PPP退庫(kù)項(xiàng)目金額（單位：億元）

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    退庫(kù)項(xiàng)目與PPP庫(kù)整體回報(bào)機(jī)制比例（按數(shù)量）

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    退庫(kù)項(xiàng)目與PPP庫(kù)整體回報(bào)機(jī)制比例（按金額）

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    退庫(kù)項(xiàng)目中僵尸項(xiàng)目占比

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    PPP庫(kù)整體僵尸項(xiàng)目占比變化趨勢(shì)

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    四、2020年我國(guó)PPP行業(yè)的發(fā)展新趨勢(shì)

    1、PPP推廣從理性回歸進(jìn)入規(guī)范發(fā)展

    自2017年下半年開始，國(guó)家一系列規(guī)范政策緊密出臺(tái)，PPP各參與方逐漸冷靜下來(lái)，逐步回歸理性。中央政府監(jiān)管政策基本穩(wěn)定，地方政府也不再盲目強(qiáng)推項(xiàng)目；社會(huì)資本不再盲目拿項(xiàng)目；金融機(jī)構(gòu)不再盲目放貸等。在多方共同努力下，PPP市場(chǎng)呈現(xiàn)了明顯的理性回歸狀態(tài)。項(xiàng)目數(shù)量呈持續(xù)下降趨勢(shì)，項(xiàng)目結(jié)構(gòu)更加科學(xué)、合理，項(xiàng)目實(shí)施從源頭規(guī)范。預(yù)計(jì)，由于政策和市場(chǎng)的雙向調(diào)整，從歷史的角度來(lái)分析，即將到來(lái)的2020年將成為中國(guó)PPP行業(yè)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的元年。項(xiàng)目的規(guī)范性將深入人心，合規(guī)PPP項(xiàng)目數(shù)量將呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì)，項(xiàng)目領(lǐng)域更加符合PPP的本質(zhì)要求；同時(shí)為確保PPP規(guī)范發(fā)展，也將會(huì)對(duì)原有的規(guī)范性指引文件進(jìn)行部分修訂或完善，一個(gè)全面、規(guī)范的PPP市場(chǎng)將逐步建立起來(lái)。

    2、PPP政策從多方推進(jìn)轉(zhuǎn)為修訂完善

    從2014年我國(guó)正式推廣PPP開始，為引導(dǎo)其在我國(guó)的快速推進(jìn)，中央陸續(xù)下發(fā)一系列政策文件，從多方面搭建基本框架體系。目前，操作性政策整體框架已基本構(gòu)建完成，涵蓋項(xiàng)目重要環(huán)節(jié)的操作指引政策、規(guī)范性政策、專項(xiàng)性政策等。2019年，中央層面PPP頂層設(shè)計(jì)較少，主要是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)一步規(guī)范，以及對(duì)原有政策進(jìn)行修訂完善。2020年，智研咨詢師認(rèn)為，若不出意外，PPP操作指南在進(jìn)一步修訂完善后可能會(huì)推進(jìn)實(shí)施。與此同時(shí)，與其相配套的財(cái)承論證、物有所值評(píng)價(jià)等政策也將面臨修訂，整個(gè)PPP操作頂層設(shè)計(jì)文件得到進(jìn)一步完善，并更注重文件體系的完整性、系統(tǒng)性、實(shí)操性。

    3、PPP運(yùn)作從全面創(chuàng)新變?yōu)橹攸c(diǎn)突破

    創(chuàng)新是PPP模式發(fā)展的核心動(dòng)力，PPP在我國(guó)經(jīng)過(guò)近六年的高速發(fā)展，但是由于經(jīng)驗(yàn)不足，許多問(wèn)題還屬于邊摸索邊解決的階段。未來(lái)，我國(guó)PPP發(fā)展要行穩(wěn)致遠(yuǎn)，必須在規(guī)范的前提下，從全面創(chuàng)新變?yōu)橹攸c(diǎn)突破。緊密結(jié)合PPP在我國(guó)的實(shí)際發(fā)展需求，當(dāng)前可在PPP和專項(xiàng)債的結(jié)合運(yùn)作、片區(qū)開發(fā)PPP模式運(yùn)作兩個(gè)領(lǐng)域優(yōu)先進(jìn)行探索。經(jīng)歷六年高速發(fā)展之后，我國(guó)的PPP行業(yè)即將進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的階段，因此過(guò)去那些打擦邊球、鉆政策空子的所謂全面創(chuàng)新，必須要面對(duì)現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)突破，才能繼續(xù)穩(wěn)步向前發(fā)展，主管部門也應(yīng)該在某些領(lǐng)域?qū)τ赑PP模式的重點(diǎn)創(chuàng)新和運(yùn)用進(jìn)行合理引導(dǎo)和鼓勵(lì)。

    4、PPP績(jī)效從模糊考核走向制度管理

    隨著大量落地的PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，PPP項(xiàng)目實(shí)施全面績(jī)效管理變得日益重要和緊迫。PPP績(jī)效考核在實(shí)操中問(wèn)題百出，而考核模糊化成為關(guān)鍵，給項(xiàng)目后期帶來(lái)各種問(wèn)題。因此，PPP績(jī)效考核必須進(jìn)行制度化管理，尤其重點(diǎn)體現(xiàn)在頂層指導(dǎo)文件的出臺(tái)。而5月，PPP績(jī)效管理頂層指導(dǎo)文件已在業(yè)內(nèi)征求過(guò)意見(jiàn)，文件的出臺(tái)指日可待，2020年，PPP績(jī)效管理頂層指引文件或?qū)⒄匠雠_(tái)，相關(guān)行業(yè)、區(qū)域等績(jī)效考核配套制度也或?qū)㈦S之出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)制度化管理。政策應(yīng)著重完善共性績(jī)效指標(biāo)框架，并逐步建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績(jī)效指標(biāo)體系，形成全生命周期績(jī)效管理鏈條，硬化績(jī)效責(zé)任約束。

    5、PPP監(jiān)管從頂層缺失著手基礎(chǔ)構(gòu)建

    近年來(lái)，中央對(duì)PPP項(xiàng)目監(jiān)督管理工作一直持續(xù)推進(jìn)開展，但還未形成監(jiān)督管理頂層立法及全面監(jiān)管機(jī)制，尤其面臨的最大問(wèn)題是上位法的缺失。因此，在PPP上位法短期內(nèi)難以出臺(tái)，具體問(wèn)題難以解決的情況下，接下來(lái)PPP監(jiān)管工作重點(diǎn)應(yīng)落在地方政府開展實(shí)質(zhì)性PPP監(jiān)管工作上。2019年，全國(guó)多個(gè)省份通過(guò)采取財(cái)政監(jiān)督、主體職責(zé)監(jiān)管、聯(lián)審機(jī)制等更加細(xì)化、可操作的舉措，對(duì)PPP全流程或某一具體領(lǐng)域開展專項(xiàng)監(jiān)督管理。2020年，PPP立法工作還將持續(xù)推進(jìn)，地方政府也將從實(shí)操層面繼續(xù)注重全生命周期、動(dòng)態(tài)化、專項(xiàng)化的監(jiān)督管理。但是由于PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不到位、職責(zé)不清等情況依然嚴(yán)重，未來(lái)有可能隨著政策和法律的規(guī)范和出臺(tái)，從地方到中央建立起一個(gè)完善的PPP監(jiān)督管理體系。

    6、PPP投資機(jī)構(gòu)從多方參與到有限介入

    合格的投資人是PPP落地和運(yùn)行成功的關(guān)鍵因素之一。目前我國(guó)PPP市場(chǎng)上投資者可謂多方參與。伴隨我國(guó)PPP的規(guī)范發(fā)展，在政策的不斷約束下，PPP投資人結(jié)構(gòu)一定會(huì)不斷優(yōu)化，介入的社會(huì)資本投資方也會(huì)向合適和合格的方向轉(zhuǎn)變。面對(duì)央企PPP業(yè)務(wù)大量收縮、政府融資平臺(tái)參與PPP路徑受限、合格財(cái)務(wù)投資人參與PPP較少、民企參與PPP積極性依舊不高的現(xiàn)狀，可以預(yù)計(jì)，2020年有望再出臺(tái)相關(guān)配套政策重點(diǎn)鼓勵(lì)和支持合格的財(cái)務(wù)投資人如PPP投資基金、保險(xiǎn)資金等積極參與PPP投資，同時(shí)在民企融資難題上繼續(xù)發(fā)力。但PPP投資人類型多而復(fù)雜，其遴選是伴隨PPP發(fā)展而不斷優(yōu)化，短期內(nèi)尤其是對(duì)2020年來(lái)說(shuō)依舊是難點(diǎn)。

    7、PPP資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓從不溫不火到交易困難

    大家知道，在我國(guó)的PPP二級(jí)市場(chǎng)交易中，PPP資產(chǎn)交易的基礎(chǔ)邏輯本身就存在問(wèn)題。此外，在財(cái)務(wù)和稅收等方面存在的固有障礙，也不利于PPP資產(chǎn)的買賣和交易。如何建立PPP資產(chǎn)交易進(jìn)出順暢的交易機(jī)制，還有待探索。雖然從2017年開始，國(guó)內(nèi)就有諸家產(chǎn)權(quán)交易所圍繞PPP二級(jí)市場(chǎng)交易，設(shè)立了PPP資產(chǎn)交易和管理平臺(tái)，但是由于多方面因素影響，至今PPP二級(jí)市場(chǎng)上并未出現(xiàn)大量PPP資產(chǎn)交易的行為，也導(dǎo)致幾年來(lái)PPP二級(jí)市場(chǎng)的不溫不火。智研咨詢師認(rèn)為，2020年P(guān)PP二級(jí)市場(chǎng)交易依然難有起色。除非一個(gè)規(guī)范和透明的PPP一級(jí)市場(chǎng)已經(jīng)建立，立法層面、政策層面和制度建設(shè)方面得到廣泛的支持，市場(chǎng)也培育出了一批合格的PPP運(yùn)營(yíng)商、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等各方專業(yè)機(jī)構(gòu)，否則人們很難在PPP二級(jí)市場(chǎng)建立信心，PPP資產(chǎn)的交易亦顯得十分困難。

    8、PPP融資創(chuàng)新從面上鼓勵(lì)到基本停滯

    在國(guó)內(nèi)推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化（ABS）和不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），不僅是為解決PPP項(xiàng)目融資難問(wèn)題，促進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施成功的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措，更是為推進(jìn)PPP模式規(guī)范發(fā)展的重要支撐。然而與政策鼓勵(lì)相反的是，在市場(chǎng)層面反應(yīng)較為冷淡。從近些年來(lái)PPP+ABS/REITs發(fā)行的產(chǎn)品數(shù)量來(lái)看，還是非常有限的。所謂PPP項(xiàng)目融資創(chuàng)新，幾乎變成為曇花一現(xiàn)。智研咨詢師認(rèn)為，，在2020年中國(guó)PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段以后，對(duì)PPP融資創(chuàng)新產(chǎn)品的推出，因?yàn)槭芮捌诰薮舐洳畹挠绊?，亦將基本停滯。特別是PPP+ABS/REITs發(fā)展若還想取得突破，不僅需要政府出臺(tái)相應(yīng)的政策扶持，還需要針對(duì)實(shí)施項(xiàng)目中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)、稅收問(wèn)題，給予明確解決出路，包括出臺(tái)稅收支持政策，解決所得稅雙重征收問(wèn)題，消除特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)流動(dòng)性的法律障礙等等，否則一旦PPP+ABS/REITs在PPP項(xiàng)目融資方面比較慘淡，其它的融資創(chuàng)新就更會(huì)停滯。

    9、PPP生態(tài)環(huán)境從基本忽視到逐步重視

    自2014年全國(guó)大力推廣PPP模式以來(lái)，PPP項(xiàng)目所覆蓋的行業(yè)、規(guī)模和數(shù)量實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。在快速推廣PPP模式的過(guò)程中，PPP市場(chǎng)上也出現(xiàn)了不同程度的問(wèn)題和混亂現(xiàn)象，這些問(wèn)題與亂象的出現(xiàn)，主要原因之一就是在我國(guó)PPP發(fā)展領(lǐng)域，缺乏健康的生態(tài)環(huán)境以及可持續(xù)發(fā)展的理念，而且相互的影響也是極其復(fù)雜的。

    相關(guān)報(bào)告：智研咨詢發(fā)布的《2020-2026年中國(guó)PPP模式行業(yè)市場(chǎng)專項(xiàng)調(diào)查及供需態(tài)勢(shì)分析報(bào)告》